近日，美國白宮公布了2022年振興美國制造業和確保關鍵供應鏈安全的計劃。該計劃概述了拜登政府過去一年來對供應鏈安全采取的主要行動，并為未來支持國內生產和提高供應鏈彈性提供了全面建議。除主要計劃文件外，美國七個部門還公布了能源、交通、農產品、公共衛生和生物、信息通信、國防工業等六大行業的供應鏈報告。

這表明拜登政府已進入重塑美國產業鏈的第二階段——由應對短期風險轉向增強長期彈性和安全性。這一重大轉向，將給美國經濟和世界經濟帶來長遠、深刻的影響。

重塑供應鏈1.0：化解短期風險

美國對供應鏈安全的關注始于奧巴馬政府時期。

2011年東日本大地震發生后，全球汽車、半導體供應鏈遭受重大沖擊，讓美國意識到完全基于全球化的供應鏈并不安全可靠。2012年，奧巴馬政府發布《全球供應鏈安全國家戰略》，首次提出供應鏈彈性概念，并將供應鏈安全視為美國國家經濟和安全的核心利益之一。然而，由于危機很快解除且對美國影響有限，該戰略的熱度也很快消散。奧巴馬政府后期，試圖將該戰略融入“跨太平洋伙伴關系協定”（TPP）和“跨大西洋貿易與投資伙伴協定”（TTIP）之中。

特朗普政府上臺后全面擱置了上述自貿談判和供應鏈安全戰略，試圖通過“貿易戰”來倒逼美國企業將產業鏈遷回本土，實現其所謂“美國制造”的目標。

這種策略的實際效果與預期大相徑庭，尤其是，特朗普政府加征關稅的行為給美國本土制造業帶來了巨大難題。“貿易戰”的結果首先是殺敵一千自損八百。例如，美國對外國鋼鋁加征關稅遭報復后，受害最大的反而是主要將優質原鋼出口到歐洲市場的美國“鐵銹區”鋼廠。“貿易戰”也導致美國所依托的全球供應鏈變得更加脆弱。受到“貿易戰”影響的美國企業傾向于提高供應鏈流轉效率，降低存貨，壓縮部分面臨加征關稅地區的產能。這使得供應鏈無法應對突發狀況的沖擊，半導體、汽車、新能源等產業鏈鏈條較長、工藝較為復雜的行業尤其如此。

2020年以來，美國先后遭遇了四次重大突發事件：

一是新冠肺炎疫情肆虐。不少國家采取了“封國”措施，給全球貿易帶來了巨大干擾，疫情凸顯出美西方醫療物資產業鏈的脆弱。

二是2021年3月的蘇伊士運河擱淺危機。此次危機影響了全球超過一成的航運，造成上百億美元經濟損失，也使美西方市場的不少大宗商品運輸遭遇中斷。

三是2021年持續全年的“芯片危機”。此次危機由美國對華科技打壓、新冠肺炎疫情及汽車產業轉型等多種原因共同導致，對全球汽車產業沖擊尤為巨大。此次危機中，美國國內遭遇了長達一年的“汽車短缺”，推升了二手車價格和整體通脹。

四是2021年下半年出現的港口擁堵危機。該危機影響了美國主要消費季的供貨，對美國經濟和就業帶來了巨大干擾。這些重大突發事件，讓美國政府和民眾再次將目光轉回到供應鏈安全問題上。

美國政權更迭后，拜登政府基本延續了奧巴馬政府對于供應鏈安全的戰略認知。

2021年，拜登政府在100天內完成了對半導體、稀土、電動汽車大容量電池、藥品4種關鍵產品供應鏈的全面審查，成立了首支供應鏈中斷工作隊；在一年內將美國最大的兩個港口洛杉磯港和長灘港的集裝箱積壓量降低了70%左右，美國港口的貨物運輸量創下歷史新高。在美國政府的大力推動下，過去一年美國私營部門對半導體、電動汽車和電池制造的預期投資額高達2000億美元。2021年，美國制造業增加了36.7萬個工作崗位，創30年來最高紀錄，制造業產值占GDP的比重恢復到疫情暴發前的水平。

從2021年拜登政府在供應鏈安全方面采取的主要行動可以看出，這些舉措大多是為了化解短期的、階段性的風險，著眼于恢復經濟、提升就業。

重塑供應鏈2.0：聚焦長期彈性

最新發布的振興美國制造業和確保關鍵供應鏈安全的計劃及六大行業供應鏈報告顯示，拜登政府現已提出更為宏偉的計劃，目標是建立具有長期彈性的關鍵供應鏈，將供應鏈彈性作為國家經濟和安全的重要組成部分。

美國重塑供應鏈的藍圖包括三大要點：

一是保障資金支持。

美國政府希望推動其半導體、生物技術和生物醫學、可再生能源和儲能等產品能夠占領全球市場。計劃要求進出口銀行、財政部和小企業管理局通過出口信貸、基金投資等方式為相關企業尤其是中小企業提供融資支持。計劃提出降低對他國稀土等關鍵礦產資源的依賴，提供4400萬美元資金用于增加關鍵稀土供應和支持清潔能源轉型。對于貨物運輸行業，美國將進一步加大投入，交通部將與各州合作啟動4.5億美元的港口基礎設施建設撥款計劃及其他補助計劃，資助重要交通基礎設施項目。

二是加強產業扶持。

美國提出將通過舉辦制造業圓桌會議、創業博覽會等方式促進技術創新，使美國保持全球技術領先地位。美國政府將發布“購買美國貨”的新規則，創建新的國產關鍵產品清單。清單上的產品會得到特殊補貼，以刺激國內生產。拜登政府將制定關鍵礦產和清潔能源戰略，提高銅、鎳、鋰、鈷及國內稀土礦產的加工能力，減少對中國、澳大利亞等國的依賴。能源部將成立新的制造業和能源供應鏈辦公室，大力發展國內太陽能產業，增加電動汽車電池生產，加速脫碳轉型。

三是加強國際合作。

拜登政府將聯系盟友和貿易伙伴建立全球統一標準，共同應對供應鏈挑戰，恢復美國在供應鏈上的全球領導地位。2022年內，拜登政府將主辦一次關于全球供應鏈彈性的部長級會議。拜登政府還將與加拿大、墨西哥加強供應鏈合作。美國和墨西哥將出臺涉及跨境供應鏈的關鍵部門聯合清單和應急程序，解決供應鏈瓶頸問題。《美墨加自貿協定》也將根據該目標推動后續談判。

目前來看，拜登政府不僅基本延續了奧巴馬政府對于供應鏈安全的戰略認知，還對其賦予了新的核心內涵。

一是重點防范戰略競爭對手。

與2012年的戰略不同，拜登政府的側重點不再是防范重大突發危機對美國全球供應鏈的干擾，而是防范戰略競爭對手可能利用美國的供應鏈短板進行施壓。因此，美國在重塑供應鏈問題上不再以推動制造業崗位全部回流為目標，而是要“備份”戰略競爭對手的產業鏈。

二是保障難以快速替代的關鍵軍事和民生領域。

與特朗普時期不同，拜登政府衡量供應鏈的優劣不再以能否創造大量就業崗位、能否根本性改變美國的對外依賴為標準。這一屆政府回流供應鏈的重點突出了軍工產業、公共衛生、能源等關鍵領域，尤其是要回流一些建廠需要數年時間和投資規模較大的產業。半導體、醫療衛生、新能源材料是最為緊急的目標，拜登政府希望在其任內看到這些產業的回流和本土投資取得早期成果。與之相對，美國在一些低端制造業和消費品領域雖然對外依賴度很高，但它們并沒有被拜登政府列入優先回流目標。

三是本土扶持與外部替代共同發力。

拜登政府廢棄了特朗普時期提出的“美國優先”理念，不再強調供應鏈替代完全依靠美國本土。除本土外，美國正在推動北美自由貿易區、美日印澳四國機制等在重塑供應鏈上發揮更大作用。例如，澳大利亞、加拿大將在稀土產業鏈上成為美國最主要的外部合作伙伴，墨西哥則將承接更多的加工制造、醫療衛生等勞動密集型產業。相比于美國，加拿大在新能源領域有著更具進取性的政府補貼和扶持政策，這些政策紅利也能夠為美國所用。

四是產業引導與市場競爭并行。

拜登政府也改變了特朗普時期高度依賴行政干預的單邊做法。拜登政府上臺以來已多次召集美國企業高管，共同探討實現供應鏈重塑的折中方法。拜登政府并沒有放棄行政干預手段，例如，它要求西方半導體企業提供信息，協助美國商務部建立“早期預警系統”，但也沒有強制性地要求企業盡快在美國投資建廠或以將其排除出美國政府采購等為要挾。該策略的主要目的在于強化供應鏈回流過程中的市場競爭，提升美國制造業的全球競爭力。

面臨多重掣肘

拜登政府重塑供應鏈的計劃公布后，社會各界積極響應。美國進出口銀行董事會宣布將于今年進行投票，為美國的半導體、生物技術和生物醫學產品制造商及可再生能源公司提供融資。美國商會、美國航空航天工業協會等紛紛發表聲明，認可拜登政府對于供應鏈安全的重視，支持政府提高供應鏈彈性的計劃和政策，承諾將采取行動解決企業和行業供應鏈中存在的關鍵問題。此前，英特爾已宣布計劃投入200億美元在美國俄亥俄州建造至少2個芯片制造廠，并稱未來10年的投資規模可能達到1000億美元，使芯片制造廠的數量達到8個，建成“地球上最大的芯片制造基地”。

然而，該計劃也存在一些問題。

首先，計劃中的多項關鍵政策都需依賴立法支持。國內層面，全面擴大半導體生產取決于參眾兩院能否調和《2022年美國創造制造業機會和技術卓越與經濟實力法》（又稱《美國競爭法案》）與《2021年美國創新和競爭法案》之間的分歧。這兩項法案都要求提供超過500億美元支持半導體的研究和生產，并在未來提供超過2000億美元用于關鍵技術領域的開發，然而二者在普惠制國家標準、《為美國半導體制造創造有益激勵法案》規定的資金限制等問題上存在差異。國際層面，美國政府希望美歐貿易和技術委員會（TTC）和印太經濟框架等取得切實成果，但前者進展緩慢，后者的細節仍未確定。

其次，美國政府致力于引導關鍵供應鏈回流和提振本國制造業的態度，或使合作伙伴和盟友擔憂美國從此轉向保護主義，這將使貿易合作復雜化，而且可能違反世界貿易組織的規則。

最后，該計劃低估了稀土、半導體等領域全球產業鏈的復雜性。例如，美國國產變壓器如果使用外國鋼材，可以使其在國際上更具競爭力，而單純追求國產可能會適得其反。

（原題：美國供應鏈政策瞄準關鍵“備份”）

信息來源：《瞭望》2022年第17期


文：李崢 孫奇芳

作者單位：中國現代國際關系研究院美國研究所